IRA: EFEKTY, KOSZTY I ODBIÓR SPOŁECZNY

Ustawa o Redukcji Inflacji (IRA) – sztandarowy akt prawny administracji Joe Bidena, służący ograniczaniu emisji gazów cieplarnianych – stanowi przełomową, największą w historii amerykańską federalną inwestycję w czystą energię i pojazdy elektryczne. Prawo to wprowadza kompleksowe środki mające na celu ograniczenie emisji ze szczególnym uwzględnieniem elektrowni oraz transportu kołowego. Biden intensywnie działa też na rzecz redukcji emisji metanu z odwiertów ropy i gazu. Te inicjatywy mają potencjał znacznego zmniejszenia emisji Stanów Zjednoczonych.

W poniższym tekście przyjrzymy się dotychczasowym efektom i kosztom ustawy IRA, wyzwaniom, z którymi rząd USA boryka się w trakcie jej realizacji, a także temu, co na ten temat sądzi amerykańska opinia publiczna.

Jak działa IRA?

Centralnym narzędziem IRA jest strategiczne wykorzystanie ulg podatkowych mających na celu stymulowanie inwestycji w rozwój czystej energii, pojazdów elektrycznych, efektywnej energetycznie infrastruktury budowlanej oraz pożądanych procesów produkcyjnych. 

Ulgi te obejmują kredyty podatkowe, które mają pobudzić inwestycje w projekty związane z energią odnawialną oraz rozwój odnawialnych źródeł energii. Ponadto ustawa oferuje ulgi podatkowe w celu pobudzenia krajowej produkcji kluczowych komponentów niezbędnych dla rozwoju energii słonecznej i wiatrowej. 

Ważnym aspektem ulg podatkowych IRA jest ich szerokie zastosowanie, celowo obejmujące różnorodne rozwiązania związane z czystą energią. Na przykład kredyt podatkowy dotyczący inwestycji w nieruchomości energetyczne obejmuje technologię ogniw paliwowych, energię słoneczną, inicjatywy geotermalne, małe farmy wiatrowe, systemy magazynowania energii i wykorzystanie biogazu. 

Efekty IRA

W ślad za ustawą IRA w USA nastąpił bezprecedensowy wzrost popytu na kredyty i dotacje zwłaszcza w zakresie rozwoju projektów energii słonecznej, wodorowej i jądrowej oraz zakupu pojazdów elektrycznych (EVs). Analiza przeprowadzona przez Goldman Sachs jesienią 2023 roku stwierdza, że IRA zainicjowała około 280 projektów czystej energii w 44 stanach USA. Te projekty to 282 miliardy dolarów inwestycji i około 175.000 nowych miejsc pracy w ciągu pierwszego roku funkcjonowania. Godne uwagi przedsięwzięcia obejmują instalacje wiatrowe na morzu w stanie Nowy Jork, fabrykę baterii w Kentucky i projekty rozwoju energii słonecznej od stanu Waszyngton po Florydę.

Inwestycje związane z IRA są rozproszone na terenie całego kraju. Południowa część USA wyłoniła się jako główny ośrodek inwestycyjny, przyciągając największą liczbę projektów (122 projekty, o łącznej wartości 69 miliardów dolarów, 65.000 nowych miejsc pracy). Tymczasem na Północnym Wschodzie USA wartość inwestycji jest najwyższa, gdzie zaledwie 26 projektów na kwotę 104 miliardów dolarów stworzy 17.000 nowych miejsc pracy. Najnowszy raport Amerykańskiego Stowarzyszenia Czystej Energii (ACP) szacuje, że projekty czystej energii ogłoszone do 31 lipca 2023 r. dodadzą 184.850 megawatów nowej mocy. Ponadto IRA znacząco zwiększyła inwestycje w amerykańską produkcję technologii niskoemisyjnych, ze szczególnym uwzględnieniem paneli słonecznych, zaawansowanych baterii i całego łańcucha dostaw EVs. W ciągu ostatniego roku firmy zainwestowały miliardy dolarów w produkcję czystej energii w USA, a w przyszłości planowane są jeszcze bardziej ambitne projekty, na co wskazują badania Rhodium Group i Massachusetts Institute of Technology.

Wpływ IRA wykracza poza granice krajowe, wywołując reakcje partnerów na całym świecie. Unia Europejska (UE), zmotywowana wprowadzeniem IRA, rozpoczęła opracowywanie swojej własnej wersji ustawy. W lutym 2023 roku unijni decydenci zaprezentowali Plan Przemysłowy Zielonego Ładu, mający na celu zwiększenie konkurencyjności europejskiego niskoemisyjnego przemysłu i przyspieszenie przejścia do neutralności klimatycznej. 

Podobnie Indie uruchomiły różnorodne inicjatywy mające na celu stymulowanie rozwoju technologii energii odnawialnej. IRA wywołała także napięcia geopolityczne na linii USA-Chiny, zwłaszcza w przypadku chińskich gigantów energetyki słonecznej, którzy wykorzystali ulgi podatkowe wynikające z ustawy, aby budować fabryki paneli słonecznych w USA, potencjalnie podważając wysiłki mające na celu stworzenie krajowego przemysłu greentech.

IRA już teraz wywołuje znaczące inwestycje w USA, a jej wpływ przekracza granice narodowe. Poprzez wywoływanie reakcji na całym świecie, Biden przyspiesza postęp w kierunku osiągnięcia kluczowych celów klimatycznych, jednocześnie otwierając nowe możliwości dla inwestorów w rozwijającym się sektorze czystej energii.

Wyzwania i koszty

Realizacja ustawy IRA nie jest jednak bezproblemowa. W sektorze energii odnawialnej pojawiło się kilka wyzwań, które stanowią zagrożenie dla jego rozwoju. Dla przykładu jednym z palących problemów jest potencjalny wzrost kosztów projektów, pogłębiony niesprzyjającymi makroekonomicznymi warunkami charakteryzującymi się wyższymi stopami procentowymi i wysokimi kosztami materiałów. To może ograniczyć inwestycje w inicjatywy związane z czystą energią, utrudniając postęp w realizacji celów zrównoważonego rozwoju. 

Ponadto inflacja, pogłębiona ograniczeniami w łańcuchu dostaw oraz niepewnością geopolityczną, stanowi dodatkową przeszkodę, szczególnie wpływając na rentowność zachodnich producentów turbin wiatrowych (Orsted, Vestas, Siemens) zarówno na lądzie, jak i na morzu. 

Kolejną przeszkodą dla rozwoju czystej energii w USA są rosnące zaległości w projektach OZE oczekujących na przyłączenie do sieci elektroenergetycznej. Berkeley Lab identyfikuje dwa główne problemy powodujące te opóźnienia: ograniczenia przepustowości sieci i nieefektywność w procesach oceny połączeń międzysystemowych. Rozwiązanie tych problemów będzie kluczowe dla zapewnienia dalszego postępu w inicjatywach związanych z czystą energią i dla osiągnięcia długoterminowych celów zrównoważonego rozwoju.

Ustawa IRA znalazła się pod lupą także ze względu na rosnące koszty i jej wpływ na deficyt federalny. Pierwotnie szacowana na 391 miliardów dolarów w momencie uchwalenia w 2022 r. IRA znacznie przestrzeliła te oczekiwania. Biuro Budżetowe Kongresu (CBO) szacuje obecnie, że całkowity koszt IRA przekroczy 800 miliardów dolarów do 2033 r. Ponadto CBO przewiduje, że IRA powiększy deficyt o kolejne 250 miliardów dolarów.

Tak znaczący wzrost kosztów w dużej mierze wynika z niedoceniania przez prognostyków popularności ustawy. Wykorzystanie ulg podatkowych i dotacji przekroczyło początkowe oczekiwania. Wiele z tych zachęt - np. wsparcie dla budowy fabryk paneli słonecznych lub turbin wiatrowych oraz zakupu pojazdów elektrycznych - w rzeczywistości nie ma ograniczenia, co oznacza, że z czasem ich wykorzystanie może jeszcze bardziej nadwyrężyć deficyty federalne. 

Także przewidywany kredyt dla klientów kupujących pojazdy elektryczne, początkowo szacowany na 7.500 dolarów, teraz ma kosztować budżet znacznie więcej. Ponadto ustawa ogranicza dotacje tylko do pojazdów głównie produkowanych i montowanych w USA, aby wspierać krajową produkcję. W procesie istnieje jednak luka, którą skutecznie wykorzystują firmy z sektora leasingowego, skutkiem czego samochody elektryczne w leasingu otrzymują pełne finansowanie bez względu na kraj produkcji. 

Czy to się opłaci?

Jednak pomimo rosnących kosztów istnieją analizy sugerujące, że IRA mogłaby przynieść pozytywne skutki zarówno dla redukcji emisji gazów cieplarnianych, jak i dla gospodarki USA. Dokumenty Brookingsa dotyczące działalności gospodarczej wskazują, że środki klimatyczne wbudowane w IRA pozostaną opłacalne nawet przy wyższych przewidywanych kosztach. Ocena ta opiera się na porównaniu kosztu redukcji emisji dwutlenku węgla (CO2) ze „społecznym kosztem węgla” (ang. social cost of carbon), który określa ilościowo szkody gospodarcze związane z emisją jednej dodatkowej tony CO2 do atmosfery. 

Według badania ulgi podatkowe przewidziane w ustawie umożliwiają redukcję emisji CO2 znacznie niższym kosztem (83 dolary za tonę metryczną dla sektora energetycznego) w porównaniu ze szkodami spowodowanymi emisją dodatkowego CO2 (szacowanymi na około 200 dolarów za tonę).

Ponadto Departament Skarbu prognozuje, że dodatkowe środki na pobór podatków zapisane w ustawie o IRA spowodują wzrost dochodów podatkowych o nawet 851 miliardów dolarów w ciągu następnej dekady. Urzędnicy twierdzą, że ten wzrost dochodów podatkowych w wystarczający sposób zrównoważy deficyty powstałe w wyniku wzmożonych wysiłków na rzecz klimatu wynikających z ustawy.

Biały Dom podziela tę opinię, podkreślając rolę IRA w mobilizowaniu kapitału sektora prywatnego do inwestycji w USA. Urzędnicy prezydenccy twierdzą nawet, że ustawa ostatecznie zmniejszy deficyt, ograniczając zbędne wydatki na specjalne interesy (np. dotacje do paliw kopalnych), zapewniając odpowiednie opłaty ze strony dużych korporacji i eliminując oszustwa podatkowe wśród najbogatszych podatników. Pomimo obaw związanych z rosnącymi kosztami, zwolennicy twierdzą, że IRA stanowi kluczowy krok w kierunku tak dobrobytu gospodarczego jak i zrównoważonego pro-środowiskowego rozwoju.

Opinia Publiczna – co o tym myślą Amerykanie?

Sondaże przeprowadzone w ostatnich miesiącach wykazały, że większość Amerykanów nie jest nawet świadoma istnienia ustawy IRA, którą Biden uznaje za swoje sztandarowe osiągnięcie. Spośród tych, którzy słyszeli o ustawie – której nazwa nie ma nic wspólnego z klimatem – niewielu wie, że stanowi ona największą próbę rządu federalnego ograniczenia emisji gazów cieplarnianych. Jest to istotne, ponieważ prawie siedem na dziesięć osób, które głosowały na Bidena w ostatnich wyborach prezydenckich, stwierdziło, że problem zmian klimatycznych jest dla nich bardzo ważny. Według sondażu przeprowadzonego w zeszłym miesiącu przez The Economist/YouGov 18 procent głosujących na Bidena w 2020 r. uznaje obecnie klimat za swój najważniejszy priorytet.

Ogólnokrajowe badanie przeprowadzone jesienią 2023 r. wykazało, że większość Amerykanów popiera szereg polityk klimatycznych Bidena, w tym wytwarzanie energii słonecznej i wiatrowej na terenach publicznych (79 proc. za), ulgi podatkowe na energooszczędne pojazdy lub panele słoneczne (74 proc.) oraz finansowanie badań nad energią odnawialną (79 proc.).

Kiedy Biden mówi o zmianach klimatycznych, prawie zawsze czyni to w kontekście zatrudnienia i gospodarki. Przywódcy polityczni często skupiają się na przesłankach takich jak zielone miejsca pracy, dobrobyt gospodarczy, położenie kresu niesprawiedliwości, a nawet walka z kosztami ekstremalnych warunków pogodowych. Tymczasem dane zawarte w badaniu przeprowadzonym przez uniwersytet Yale w 2023 r. na temat komunikacji w sprawie zmian klimatu wskazują, że istnieje bardziej efektywny przekaz, który lepiej rezonuje z wyborcami. Zaskakująco, w każdym kraju, w którym przeprowadzono badanie, dominującym powodem do działań w sprawie zmian klimatycznych podanym przez respondentów była ochrona planety dla następnego pokolenia. Powód ten był, według badaczy z uniwersytetu Yale, 12 razy bardziej popularny wśród wyborców niż argument tworzenia nowych miejsc pracy.

Przyszłość IRA

Przyszłość IRA wydaje się niejasna, ale ustawa i jej efekty są trwalsze niż może się wydawać. 

Ustawa nie zyskała poparcia Republikanów w Kongresie, a w przeszłości Republikanie uczynili obalanie wpływowych polityk Demokratów centralnym punktem swojego programu. Kandydat Donald Trump zapowiedział, że unieważni IRA, jeśli zostanie ponownie wybrany. Ta perspektywa niepokoi liderów biznesu, którzy ostrzegają, że takie posunięcie drastycznie zaszkodzi amerykańskiemu przemysłowi.

Jednak pomimo tej zaciekłej opozycji droga do faktycznego całkowitego cofnięcia programu klimatycznego Bidena byłaby trudna. Dzieje się tak po części dlatego, że formalny proces stanowienia amerykańskiego prawa nie ułatwi odwrotu, a także dlatego, że sam postulat polityczny kasacji IRA nie ma elektoratu politycznego, który byłby takim posunięciem zachwycony. 

Uchwalenie przepisów w USA jest trudne – ich cofnięcie może być jeszcze trudniejsze. Aby zlikwidować IRA, przyszły Republikański prezydent musiałby uchwalić przez Kongres nową ustawę, prawdopodobnie wymagającą kontroli Republikanów zarówno nad Izbą, jak i nad Senatem. I nawet gdyby Republikanie kontrolowali rząd federalny, wielu członków partii mogłoby uznać, że uchylenie prawa jest już zbyt ryzykowne politycznie w ich poszczególnych stanach.

Ogłoszone projekty przełożyły się na inwestycje o wartości 225 miliardów dolarów w kongresowych okręgach Republikanów (stan na 25 lipca) w porównaniu z 38 miliardami dolarów w okręgach Demokratów. Dotychczasowa liczba miejsc pracy również przechyla się na korzyść okręgów republikańskich, w których zaplanowano utworzenie 96.216 nowych miejsc pracy, w porównaniu z 64.418 w okręgach Demokratycznych.

Firmy – w tym w prawicowe społeczności –  zainwestowały już setki miliardów dolarów, zakładając że otrzymają zachęty związane z IRA. Odwrócenie prawa zakłóciłoby realizację inwestycji widocznych i ważnych dla wyborców.

U podstaw IRA leży program dotacji i zachęt zaplanowany na 10 lat. Z każdym kolejnym rokiem rząd rozdzieli kolejne miliardy w postaci dotacji, których nie będzie można odzyskać, a każdy wydany dolar przyspiesza przejście USA na gospodarkę niskoemisyjną. Rynek zdaje się zgadzać z oceną, że IRA jest tutaj, aby pozostać. Firmy inwestują miliardy w projekty dotyczące szeregu technologii, od produkcji energii słonecznej po infrastrukturę wodorową.

Rezultatem tych wszystkich inwestycji jest to, że gospodarka amerykańska ulega nieodwracalnym przemianom – niezależnie od tego, co mówią i planują Republikanie.

Katarzyna Snyder

Źródła:

Time Magazine [1]

Goldman Sachs Asset Management [2]

Yale Program on Climate Change Communication [3]

Rhodium Group [4]

Brookings Papers on Economic Activity [5]

NYT Ezra Klein interview [6]