07.08.2025
7.08.2025
Komisja węglowa może pomóc skutecznie zaplanować odejście od spalania węgla – pod warunkiem, że będzie dobrze zorganizowana. W Niemczech prace komisji stały się podstawą planu odejścia od węgla i finansowania transformacji regionów węglowych. Z kolei w Czechach, które spróbowały skopiować model niemiecki, rekomendacje komisji węglowej ostatecznie nie zostały przyjęte przez rząd.
Analiza tych dwóch przypadków pokazuje, że aby taka komisja była skuteczna, konieczne jest spełnienie kilku warunków.
W Polsce komisja węglowa mogłaby stać się miejscem rzetelnej rozmowy na temat odejścia od spalania węgla. Aby tak się stało, powinniśmy uczyć się zarówno z pozytywnych, jak i negatywnych doświadczeń Niemiec i Czech.
Polska to ostatni kraj Unii Europejskiej, który nie wyznaczył daty odejścia od spalania węgla w energetyce. Pierwszy kraj na świecie, który złożył taką deklarację to Zjednoczone Królestwo. W 2015 roku zapowiedziało całkowitą eliminację węgla z miksu energetycznego do 2025 roku. Ojczyźnie rewolucji przemysłowej ten cel udało się zrealizować rok przed terminem, wraz z zamknięciem elektrowni w Ratcliffe-on-Soar we wrześniu 2024 roku. W międzyczasie odejście od węgla zapowiedziały wszystkie kraje UE poza Polską. Belgia, Austria i Szwecja zdążyły już ten cel zrealizować, a Hiszpania, Irlandia i Słowacja mają to zrobić jeszcze w tym roku.
Węgiel jest najbardziej emisyjnym z paliw kopalnych wykorzystywanych w energetyce. Odejście od spalania tego paliwa jest więc w dużej mierze motywowane chęcią redukcji emisji i osiągnięcia celów klimatycznych. Jednak w wielu przypadkach nie chodzi tylko o to. Wysoka emisyjność wiąże się z wysokimi kosztami pozwoleń na emisje w systemie EU ETS. W przypadku węgla kamiennego problemem jest również dostęp do surowca – poza Polską, w UE wydobywa się go jedynie w Czechach, gdzie ostatnia kopalnia tego surowca zakończy wydobycie jeszcze w tym roku. Węgiel brunatny wydobywany jest w większej liczbie krajów, ale jego wydobycie systematycznie maleje. Inną motywacją do odejścia od węgla jest lokalny wpływ na środowisko związany z wydobyciem i spalaniem tego surowca: od zanieczyszczenia powietrza, przez degradację terenów przez odkrywki, po zaburzenia gospodarki wodnej na obszarach górniczych.
Polska jest największym (a wkrótce – jedynym) producentem węgla kamiennego w Unii. Jesteśmy również na podium, jeśli chodzi o wydobycie węgla brunatnego, którego w 2023 wyprodukowaliśmy 40 milionów ton. Ponad dwukrotnie więcej wydobywają go Niemcy (102 milionów ton), a nieco mniej – Czesi (28 milionów ton). Węglowa przeszłość łączy nas więc z naszymi zachodnimi i południowo-zachodnimi sąsiadami. Jednak w przeciwieństwie do Polski, Niemcy i Czechy wyznaczyły datę odejścia od wykorzystania tego surowca (odpowiednio 2038 i 2033 rok). W obu krajach datę odejścia od węgla zaproponowała tzw. komisja węglowa – ciało doradcze, w którym zasiadają przedstawiciele spółek węglowych, ale również przedstawiciele administracji lokalnej i regionalnej, naukowcy, reprezentanci biznesu i organizacji pozarządowych. Czesi swój proces oparli w dużej mierze na doświadczeniu niemieckim.
Jak dotąd, w Polsce analogiczny proces nie został zapoczątkowany. Pozorowanym dialogiem były negocjacje tzw. umowy społecznej, która dotyczy jedynie górnictwa węgla kamiennego i zakłada zamknięcie ostatniej kopalni w 2049 roku. W negocjacjach brali jednak udział jedynie przedstawiciele firm wydobywczych i górniczych związków zawodowych, bez udziału organizacji pozarządowych, naukowców czy innych sektorów gospodarki. Uzgodniony w 2021 r. dokument zakładał m.in. wysoką pomoc publiczną dla spółek górniczych, co wymaga zgody Komisji Europejskiej. Jak dotąd KE nie zaakceptowała dopłat, mimo to polski budżet dopłaca do górnictwa miliardy złotych rocznie. Ponadto, zawarte w umowie społecznej prognozy wydobycia okazały się zawyżone. W 2023 roku polskie kopalnie wydobyły 37,8 mln ton węgla kamiennego, podczas gdy w myśl umowy społecznej miały wydobyć 43 mln ton. Według prognoz zawartych m.in. w projekcie aKPEiK ten trend będzie tylko się pogłębiał w kolejnych latach.
Umowę społeczną ciężko więc nazwać planem odejścia od węgla. Nie obejmuje ona całości wydobycia węgla w Polsce, opiera się na nierealistycznych założeniach i powoduje znaczące obciążenia dla budżetu bez jasnych korzyści społecznych czy środowiskowych. Zaplanowanie odejścia od węgla pozwoliłoby uniknąć niekontrolowanego upadku sektora górniczego w Polsce i związanych z nim wysokich kosztów społecznych i gospodarczych. Aby plan miał szanse powodzenia, konieczne będzie zadbanie o jego akceptację w społeczeństwie. Proces szerokiego zaangażowania interesariuszy i szczerego dialogu może pomóc uzyskać taką akceptację. Pomysł powołania komisji węglowej w Polsce nie jest nowy – od lat postulat ten był obecny w środowisku eksperckim, m.in. w stanowisku Eksperckiej Rady ds. bezpieczeństwa energetycznego i klimatu.
Planując wprowadzenie komisji węglowej, możemy czerpać z pozytywnych i negatywnych doświadczeń niemieckich i czeskich. Poniżej przedstawiamy oba procesy i analizujemy ich mocne i słabe strony.
Korzenie niemieckiej komisji węglowej sięgają pierwszego Klimatycznego Planu Działania (Klimaschutzplan 2050), zatwierdzonego przez trzeci rząd Angeli Merkel w 2016 roku. Plan ten miał wprowadzać w życie wynegocjowane w 2015 roku Porozumienie paryskie. Jednym z działań przedstawionych w Planie było powołanie „komisji ds. wzrostu, zmian strukturalnych i rozwoju regionalnego” (dalej: Komisja Węglowa). Jej celem miało być wypracowanie planu zmian strukturalnych w regionach i sektorach, które będą przechodzić transformację w ramach ograniczania zmian klimatu. Początkowo komisja nie miała więc zajmować się stricte planowaniem odejścia od węgla, a jej mandat był znacznie szerszy. Dopiero umowa koalicyjna czwartego rządu Angeli Merkel nadała komisji m.in. zadanie zaplanowania „stopniowego ograniczania i zakończenia produkcji energii elektrycznej z węgla, w tym termin realizacji i niezbędne towarzyszące środki polityki prawnej, gospodarczej, społecznej i strukturalnej”. Na potrzeby działania komisji węglowej i wprowadzenia w życie jej rekomendacji umowa koalicyjna zakładała przeznaczenie 1,5 miliarda euro ze środków budżetowych.
Komisja Węglowa zaczęła pracę w czerwcu 2018 roku. W dokumencie powołującym tę instytucję, poza poleceniem opracowania planu odejścia od węgla, znalazło się m.in. opracowanie planu stworzenia nowych miejsc pracy w regionach węglowych, ustalenie źródeł finansowania ze środków federalnych i unijnych oraz wzmocnienie polityki społecznej i spójności. W jej skład weszło 31 członków, w tym 3 przedstawicieli parlamentu bez prawa głosu. Poniższy wykres przedstawia rozkład głosów w komisji.
Planowo Komisja miała zaledwie pół roku na uzgodnienie raportu końcowego. Ostatecznie porozumienie udało się osiągnąć miesiąc po terminie. W raporcie Komisja zaproponowała 2038 jako ostatni rok spalania węgla w niemieckiej energetyce. Kompromis został zaakceptowany niemal przez wszystkich członków komisji – przeciw był jedynie przedstawiciel łużyckich wsi zagrożonych rozwojem odkrywek węgla brunatnego (domagając się wcześniejszej daty).
Poza rekomendacją daty odejścia od węgla (wraz z celami na 2022 i 2030 rok), raport komisji zawiera rekomendacje dotyczące sprawiedliwej transformacji, rozwoju regionalnego, wsparcia dla wrażliwych odbiorców, modernizacji systemu elektroenergetycznego i bezpieczeństwa dostaw energii. Dla regionów węglowych sporządzono listę konkretnych inwestycji, m.in. w innowacje, rozwój lokalnych rynków pracy, przeszkolenie pracowników kopalni i elektrowni, czy w infrastrukturę. Wdrażanie raportu ma być na bieżąco monitorowane i ewaluowane.
Krótko po publikacji raportu końcowego komisji, rząd federalny Niemiec zaproponował dwa akty prawne, które miały go wcielać w życie. Ustawa o zakończeniu wytwarzania energii z węgla (niem. Kohleverstromungsbeendigungsgesetz) wyznacza terminy zakończenia pracy poszczególnych kopalni i elektrowni. Z kolei ustawa o wzmocnieniu strukturalnym regionów górniczych (niem. Strukturstärkungsgesetz Kohleregionen) zapewnia wsparcie w transformacji regionów górniczych. Na ten cel do 2038 roku zostało zarezerwowane 41,09 mld euro z budżetu federalnego.
Niemieckie doświadczenia z komisją węglową okazały się sukcesem. Mocną stroną niemieckiego procesu było oparcie komisji na długofalowej strategii transformacji opracowanej w 2016 roku, co zapewniło jej spójność z innymi działaniami klimatycznymi i gospodarczymi. Ważnym atutem było również szerokie zaangażowanie interesariuszy – w pracach komisji uczestniczyli przedstawiciele sektora wydobywczego, regionów górniczych, organizacji pozarządowych oraz biznesu, co pozwoliło na uwzględnienie różnorodnych perspektyw i interesów. Rekomendacje komisji zostały szybko wdrożone do prawa krajowego, wraz z zapewnieniem finansowania dla transformacji regionów węglowych, co zwiększyło szanse na ich skuteczną realizację.
Z drugiej strony, komisja miała również swoje słabości. Jedną z głównych jest odległa data odejścia Niemiec od węgla – zgodnie z raportem IPCC, kraje należące do OECD powinny zakończyć spalanie węgla przed 2030 rokiem, aby możliwe było utrzymanie globalnego ocieplenia na poziomie poniżej 1,5 stopnia Celsjusza. Taką datę promował rząd Olofa Scholza, ale obecny rząd wrócił do rekomendacji komisji węglowej i podtrzymuje datę 2038. Kolejnym mankamentem było niewystarczające zaangażowanie obywateli – proces konsultacji był krótki i nie obejmował szerokiej reprezentacji społecznej, co ograniczyło demokratyczny wymiar podejmowanych decyzji.
Czeska komisja węglowa była bezpośrednio wzorowana na niemieckim przykładzie. Niedługo po ogłoszeniu raportu końcowego niemieckiej komisji węglowej, powołanie czeskiego odpowiednika zapowiedział minister środowiska Richard Brabec. Komisja węglowa została powołana w czerwcu 2019 roku. W jej skład weszło 19 członków, w tym przedstawiciele związków zawodowych, firm wydobywczych, biznesu, regionów węglowych, ministerstw, organizacji pozarządowych i akademii.
Czeska komisja węglowa miała za zadanie przeanalizować zapotrzebowanie na węgiel brunatny i zdecydować, czy możliwe jest wcześniejsze odejście od spalania tego surowca w energetyce. Miała opracować szczegółowy harmonogram odchodzenia od węgla, jak również zaproponować narzędzia umożliwiające osiągnięcie tego harmonogramu. Analizie miały zostać poddane koszty transformacji dla poszczególnych regionów, ryzyka związane z odejściem od węgla i sposoby na minimalizację tych ryzyk. W przeciwieństwie do niemieckiej komisji, czeska wersja nie miała twardej daty zakończenia prac, a jedynie obowiązek zaprezentowania częściowych wyników prac do końca września 2020 roku.
Ostatecznie komisja wydała częściowe rekomendacje w grudniu 2020 roku. Opóźnienie było spowodowane pandemią Covid-19 oraz sytuacją polityczną. Komisja rozważała trzy możliwe daty odejścia od węgla: 2033, 2038 i 2043. Ostatecznie wybrana została data 2038. Komisja zarekomendowała, aby źródła węglowe zostały zastąpione nowymi jednostkami jądrowymi. Raport zawierał również ogólną rekomendację wsparcia dla regionów węglowych, m.in. wykorzystując fundusze unijne.
Rekomendacje komisji węglowej spotkały się z silną krytyką organizacji pozarządowych. Reprezentanci NGO w komisji węglowej głosowali przeciwko dacie 2038 i na znak protestu wystąpili z komisji. Organizacje ekologiczne krytykowały działania komisji jeszcze przed publikacją ostatecznego raportu. Ich zdaniem proces dawał zbyt dużą wagę reprezentantom biznesu, a zbyt małą mieszkańcom regionów węglowych. Czeska Koalicja Klimatyczna powołała nawet „komisję węglową cieni”, która zarekomendowała odejście od węgla w roku 2031.
Krytyka komisji węglowej nie ograniczyła się do organizacji ekologicznych. Ze strony środowiska eksperckiego rekomendacje były krytykowane za niewystarczające oparcie na rzetelnych analizach. Raport komisji węglowej zawierał co prawda wyniki modelowania systemu elektroenergetycznego, ale już nie analizę skutków gospodarczych, społecznych czy środowiskowych rozważanych scenariuszy. Samo modelowanie oparte było o konserwatywne założenia dotyczące potencjału rozwoju źródeł odnawialnych, jak również niskie przewidywane ceny pozwoleń na emisje.
Ostatecznie rekomendacje komisji węglowej nie zostały wzięte pod uwagę przez czeski rząd. Nawet w ramach rządu, który zlecił prace komisji, data 2038 była krytykowana przez część ministrów, w tym przez ministra środowiska Richarda Brabca, który zasiadał w komisji. W październiku 2021 roku wybory parlamentarne przyniosły w Czechach zmianę władzy. Nowa centrowa koalicja zapowiedziała ustalenie 2033 roku jako daty odejścia od węgla. To ona została ostatecznie wpisana do aktualizacji Krajowego Planu na rzecz Energii i Klimatu, uchwalonego w 2024 roku.
Komisja węglowa może być pomocnym narzędziem do zaplanowanie uporządkowanego odejścia od spalania węgla, biorąc pod uwagę różnorodne interesy regionów, firm i ekspertów. Polska mogłaby skorzystać z takiego procesu, jednak żeby był on skuteczny, konieczne jest spełnienie kilku warunków. Oto one:
BĄDŹ NA BIEŻĄCO
W newsletterze IZG podsumowujemy najważniejsze wydarzenia związane z polityką klimatyczną w Polsce i na świecie,
piszemy o sprawiedliwej transformacji i zielonej gospodarce. Analizy, komentarze i newsy prosto na Twój email!
