Jak nie zmarnować wpływów z EU ETS 2?

Polska może dobrze wykorzystać miliardy z EU ETS 2 na transformację sektorów budynków i transportu. Doświadczenia z zarządzaniem funduszami z EU ETS 1 pokazują jednak, że bez odpowiednich mechanizmów i transparentnego zarządzania wpływami środki te mogą "rozpłynąć" się w budżecie. Społeczny Fundusz Klimatyczny oraz proponowany Fundusz Transformacji Budynków i Transportu mogłyby pomóc Polsce w efektywnym wykorzystaniu miliardów euro na walkę z ubóstwem energetycznym i transportowym, jednocześnie redukując emisje w tych sektorach.

Kluczowe wnioski

• System handlu emisjami EU ETS 2, który obejmie sektory budynków i transportu, może stać się istotnym źródłem finansowania transformacji w Polsce.
• Dotychczasowe doświadczenia z wykorzystaniem wpływów z EU ETS 1 w Polsce są negatywne. Pieniądze, które powinny być wykorzystane na transformację energetyczną, rozpływały się w budżecie.
• Część wpływów z EU ETS 2 trafi do Społecznego Funduszu Klimatycznego. W latach 2026-2032 będzie to 15,2 mld euro.
• Pozostałe wpływy będą zależeć od wysokości cen w systemie EU ETS 2, ale mogą nawet przewyższyć wielkość Społecznego Funduszu Klimatycznego.
• Aby nie powtórzyć błędów z wykorzystania wpływów z EU ETS 1, wpływy z EU ETS 2 powinny trafiać do specjalnego funduszu, co pozwoliłoby na monitorowanie wydatkowania tych środków.
• Fundusz ten pozwoliłby złagodzić negatywny wpływ EU ETS 2 na wrażliwych odbiorców, jak również sfinansować inwestycje w redukcje emisji w sektorach transportu i budynków.

Jak działa system EU ETS?

System handlu emisjami EU ETS to jeden z najważniejszych instrumentów polityki klimatycznej UE. Głównym celem systemu jest zmotywowanie firm do inwestycji w mniej emisyjne rozwiązania przez nałożenie wymogu pozyskania pozwoleń na emisje w ilości odpowiadającej rzeczywistym emisjom firmy. Pozwolenia na emisje mogą być kupowane i sprzedawane, co w założeniu ma pozwolić na optymalizację kosztów transformacji – w pierwszej kolejności dekarbonizować będą się te firmy, dla których jest to najtańsze. Pod względem redukcji emisji system EU ETS spełnia swoje cele – od 2005 do 2023 roku emisje CO₂ w sektorach objętych systemem spadły o 47.6% (European Commission 2024)

Drugą ważną funkcją systemu EU ETS jest finansowanie transformacji. Przychody z aukcji pozwoleń na emisje mają pozwolić na realizację zasady „zanieczyszczający płaci” i pozwolić na sfinansowanie inwestycji w obniżenie emisji. W unijnym ETS część wpływów zasila ogólnounijne fundusze – Fundusz Modernizacyjny i Fundusz Innowacyjny. Około 75% wpływów trafia bezpośrednio do państw członkowskich. W 2023 roku były to 33 miliardy euro, z czego 5,4 mld euro (22,5 mld złotych) trafiło do Polski.

Państwa członkowskie nie mają jednak zupełnej swobody w wydatkowaniu wpływów z EU ETS. Od czerwca 2023 roku równowartość 100% wpływów musi być przeznaczane na cele klimatyczne (wcześniej było to 50%). Dyrektywa o ETS wylicza szeroki katalog działań, które mogą być finansowane z wpływów z EU ETS. Są to m.in. wszelkie działania mające na celu redukcję emisji i adaptację do zmian klimatu, rozwój OZE oraz sieci elektroenergetycznych, zwiększanie efektywności energetycznej, ochrona i odnowa ekosystemów, czy pomoc w przebranżowieniu dla pracowników sektorów związanych z paliwami kopalnymi.

Państwa członkowskie muszą wysyłać raporty z wydatkowania wpływów z EU ETS do Komisji Europejskiej. W sprawozdaniach muszą pokazać, że równowartość 100% wpływów ze sprzedaży uprawnień została skierowana na cele zgodne z dyrektywą. Wpływy z EU ETS nie muszą zatem być kierowane do specjalnego funduszu, czy też „oznaczane” do wydatkowania na konkretne cele. Niektóre kraje (m.in. Niemcy) przekazują wpływy do specjalnego funduszu poza ogólnym budżetem. Inne przekazują wpływy do ogólnego budżetu, ale „oznaczają” je politycznie, przez uchwalanie aktów prawnych (m.in. Francja, Czechy). (Haase et al. 2022)

Problemy z wydatkowaniem wpływów z ETS1 w Polsce

Wpływy z EU ETS w Polsce trafiają w większości do budżetu, a część z nich jest oznaczana politycznie na szczegółowe cele, m.in. w Ustawie o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Ustawa z dnia 12 czerwca 2015 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, Dz.U. 2023 poz. 589). Według raportów do Komisji Europejskiej Polska wywiązywała się jak dotychczas z obowiązku przeznaczania 50% wpływów z EU ETS na cele klimatyczne. Jednakże niezależne analizy pokazują, że rzeczywista proporcja wpływów z systemu przeznaczana na cele klimatyczne była znacznie mniejsza. Według raportu Client Earth „Kreatywna księgowość. Jak Polska marnuje środki z EU ETS”, z zadeklarowanych prze Polskę 4 mld euro w latach 2013-2020 wydanych na cele klimatyczne przynajmniej 2,96 mld euro było sprzeczne z celami klimatycznymi. Deklarowane wydatki obejmowały np. finansowanie dla Funduszu Rekompensat Pośrednich Kosztów Emisji, czyli programu wsparcia dla sektorów energochłonnych, który nie jest jednakże powiązany z obniżeniem emisyjności tych sektorów.

Problem niewłaściwego wydatkowania wpływów z EU ETS jest zauważany przez decydentów w Polsce. Poprawę sytuacji miał przynieść projekt powołania Funduszu Transformacji Energetyki. Zapowiedziany w 2021 roku fundusz miał początkowo być zasilony 40% wpływów z systemu EU ETS i sfinansować bardzo szeroką listę działań, z których nie wszystkie byłyby zgodne z dyrektywą o ETS. Planowo fundusz miał zostać uruchomiony w 2022 roku, ale projektu nie udało się uchwalić do wyborów parlamentarnych w 2023 roku. Obietnicę powołania Funduszu Transformacji Energetyki (później nazywany również Funduszem Transformacyjnym) nowy rząd umieścił w umowie koalicyjnej. Jak dotąd (do lutego 2025 r.) projekt taki nie został przedstawiony przez rząd.

Niepowodzenie ostatnich prób wprowadzenia specjalnego funduszu, do którego trafiałyby wpływy z EU ETS, tłumaczone jest przez MKiŚ trudną sytuacją budżetową. Powołanie funduszu oznaczałoby zlikwidowanie źródła wpływów do budżetu, którego znaczenie rośnie. W lipcu 2024 roku Rada UE przyjęła decyzję o wszczęciu wobec Polski procedury nadmiernego deficytu, co czyni decyzję o powołanie funduszu jeszcze trudniejszą.

Proponowany ETS 2 i Społeczny Fundusz Klimatyczny

W 2023 roku UE przyjęła nowelizację dyrektywy o EU ETS która m.in. powołała równoległy system handlu emisjami dla kolejnych sektorów, głównie transportu i budynków (EU ETS 2). Nowy system ma wystartować w 2027 roku. Objęci nim zostaną sprzedawcy paliw wykorzystywanych w tych sektorach. Część wpływów z aukcji w ramach nowego systemu zostanie przekazana do ogólnounijnego Społecznego Funduszu Klimatycznego (SFK. Polska jest największym beneficjentem tego funduszu – w latach 2026-2032 Polska ma otrzymać z niego 15,2 mld euro (wliczając w to 25% wkładu krajowego), przy założeniu, że EU ETS 2 zostanie uruchomiony zgodnie z planem w 2027 r.[*]

SFK ma na celu złagodzenie skutków społecznych wprowadzenia systemu EU ETS 2 w sektorach transportu i budynków. Nowy fundusz ma sfinansować zwalczanie zjawisk ubóstwa energetycznego i transportowego. Państwa mogą wydatkować środki na inwestycje poprawiające efektywność energetyczną (np. termomodernizację budynków), dekarbonizację źródeł ciepła czy systemów transportowych. W ograniczonym zakresie (maks. 37,5%) mogą również stosować bezpośrednie dopłaty dla gospodarstw domowych i mikroprzedsiębiorstw narażonych na ubóstwo transportowe i energetyczne. Aby uzyskać środki z SFK państwa członkowskie muszą przygotować Społeczny Plan Klimatyczny i przedstawić go do akceptacji Komisji Europejskiej.

Pomimo opóźnień i problemów z brakiem transparentności co do organizacji konsultacji publicznych, prace nad Społecznym Planem Klimatycznym w Polsce trwają (Augustowski, Wojtyło 2025). Dzięki ramom instytucjonalnym nałożonym przez UE, pieniądze z SFK zostaną więc przez Polskę wykorzystane (lepiej lub gorzej) na cele zgodne z unijnym prawem. W przestrzeni publicznej jak dotąd nie pojawiły się żadne informacje dotyczące wykorzystania środków z EU ETS 2, które nie trafią do SFK. Ich wysokość będzie zależała od cen w nowym systemie, ale według niektórych prognoz wpływy mogą przekroczyć 15,2 mld euro z funduszu (por. np. Stefańczyk et al. 2024). Podobnie jak w przypadku systemu EU ETS 1, całość wpływów z aukcji EU ETS 2 ma być przeznaczona na cele klimatyczne. Dyrektywa dopuszcza wykorzystanie części wpływów jako wkładu krajowego do SFK.

Istnieje więc ryzyko, że wpływy z EU ETS 2, podobnie jak wcześniej wpływy z EU ETS 1, rozpłyną się w budżecie. Rząd będzie raportował wydatkowanie równowartości tych wpływów do Komisji Europejskiej, która z uwagi na zasadę jedności budżetowej nie będzie miała możliwości weryfikacji, czy deklarowane inwestycje nie wydarzyłyby się bez udziału wpływów z systemu handlu emisjami. Ponadto, jeżeli wpływy z EU ETS 2 staną się źródłem dochodów do budżetu, to zmiana tego stanu rzeczy będzie trudna do osiągnięcia.  

[*] Dyrektywa o EU ETS zakłada możliwość opóźnienia o rok wprowadzenia systemu EU ETS 2 w przypadku nadzwyczajnie wysokich cen nośników energii.

Jak mógłby wyglądać Fundusz Transformacji Budynków i Transportu?

Aby uniknąć powtórzenia błędów związanych z wydatkowaniem wpływów z systemu EU ETS 1, wpływy z systemu EU ETS 2 (poza SFK) należy przeznaczyć do specjalnego funduszu poza budżetem państwa. Postulujemy więc powołanie Funduszu Transformacji Budynków i Transportu. Fundusz taki powinien mieć dwa cele:

• Redukcja emisji w sektorach objętych EU ETS 2
• Wsparcie dla osób dotkniętych zjawiskiem ubóstwa transportowego lub energetycznego.

Analogicznie do Społecznego Funduszu Klimatycznego, ten drugi cel powinien być ograniczony (np. do 37,5% całej puli), aby większość środków przyczyniała się do redukcji emisji, a więc do trwałej redukcji kosztów ogrzewnictwa i transportu i systemowej walki ze zjawiskami ubóstwa transportowego i energetycznego.

Obniżenie emisji w sektorach objętych EU ETS 2 pozwoli uniknąć innego błędu, którego nie udało się uniknąć w przypadku systemu EU ETS 1. Ze względu na niewystarczające inwestycje w redukcje krajowych emisji, ilość uprawnień do emisji sprzedawanych (i alokowanych za darmo) przez Polskę stała się niewystarczająca do pokrycie zapotrzebowania działających w kraju instalacji. W praktyce oznacza to, że część pozwoleń na emisje firmy muszą kupować w innych krajach.  Jeżeli emisje w nowym systemie nie będą spadać, z podobną sytuacją możemy mieć do czynienia również w systemie EU ETS 2.
Finansowane działania powinny być zgodne z art 30d ust. 6 dyrektywy o EU ETS[*] i mogłyby objąć:

• redukcję emisji w systemach ciepłowniczych,
• poprawę efektywności energetycznej budynków,
• zwiększenie udziału odnawialnych źródeł energii w ogrzewnictwie,
• wymianę źródeł ciepła w budynkach na mniej lub zeroemisyjne,
• finansowanie transportu publicznego,
• rozbudowę sieci ładowania pojazdów elektrycznych,

Katalog ten jest otwarty, a priorytet przy wydawaniu pieniędzy powinny mieć działania, które przykładają się do redukcji emisji, a zarazem redukują zjawisko wykluczenia ubóstwa transportowego i energetycznego. Przykładami takich działań win-win są termomodernizacja i inwestycje w transport publiczny.

[*] Dyrektywa 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r.
ustanawiająca system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych

Podsumowanie

Polska powinna wyciągnąć wnioski z doświadczeń z wydatkowaniem wpływów z ETS 1, aby nie powtórzyć tych samych błędów w systemie ETS 2. Nieudane próby powołania Funduszu Transformacji Energetyki (później Funduszu Transformacji) pokazują, że wpływy raz przeznaczone do budżetu trudno jest później z niego wyciągnąć. Dlatego decyzje dotyczące wpływów z ETS 2 podjęte dziś będą kształtować architekturę tego systemu w Polsce przez lata.

Na arenie unijnej Polska opowiada się za odsunięciem w czasie wdrożenia systemu ETS 2, obawiając się pogłębienia zjawiska ubóstwa energetycznego i transportowego w kraju. Jak dotąd propozycja ta cieszy się niskim zainteresowaniem pozostałych państw członkowskich. Opóźnienie systemu nie wpłynie jednak znacząco na poprawę sytuacji osób dotkniętych ubóstwem energetycznym i transportowym, za to pozbawi Polskę na kilka lat istotnego źródła finansowania transformacji sektorów budynków i transportu. Niezależnie od działań na poziomie unijnym polski rząd powinien więc zaplanować efektywne wykorzystanie wpływów z ETS 2, w czym pomóc mogłoby powołanie Funduszu Transformacji Budynków i Transportu.

Autor: Paweł Wiejski, policy fellow IZG

Bibliografia

NIK (2024), Informacja o wynikach kontroli: Gospodarowanie środkami uzyskanymi ze sprzedaży uprawnień do emisji w drodze aukcji w ramach unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych https://www.nik.gov.pl/plik/id,29936,vp,32933.pdf

Anna Frączyk, Kreatywna księgowość. Jak Polska marnuje środki z EU ETS, Client Earth, Maj 2022 https://www.clientearth.pl/media/wz5h00b5/20220518-kreatywna-ksi%C4%99gowo%C5%9B%C4%87-jak-polska-marnuje-%C5%9Brodki-z-eu-ets-raport-fundacji-clientearth.pdf

Haase, Isabel; Eike Karola Velten, Harrison Branner, Anna Reyneri (2022) The use of auctioning revenues from the EU ETS for climate action – An analysis based on eight case studies. Ecologic Institute, Berlin.

Augustowski, W. i Wojtyło, M. (2025), Pokonać ubóstwo energetyczne i transportowe. Jak przygotować Plan społeczno-klimatyczny?, Instytut Reform, Warszawa.

Stefańczyk, A., Śniegocki, A. i Wetmańska, Z. (2024), Społeczny Fundusz Klimatyczny – miliardy na walkę z ubóstwem energetycznym i transportowym, Instytut Reform, Warszawa.

Report from the Commission to the European Parliament and the Council on the functioning of the European carbon market in 2023 https://climate.ec.europa.eu/document/download/92ec0ab3-24cf-4814-ad59-81c15e310bea_en?filename=2024_carbon_market_report_en.pdf

Directive 2003/87/EC of the European Parliament and of the Council of 13 October 2003 establishing a system for greenhouse gas emission allowance trading within the Union (consolidated text) https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:02003L0087-20230605

Regulation (EU) 2018/1999 of the European Parliament and of the Council of 11 December 2018 on the Governance of the Energy Union and Climate Action (consolidated text) https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2018/1999/oj/eng