Nowy ETS – najcięższa broń UE w walce ze zmianami klimatu

Pod koniec 2022 r.  przedstawicielki i przedstawiciele Parlamentu Europejskiego, Rady Unii Europejskiej i Komisji Europejskiej osiągnęli porozumienie w sprawie reformy najważniejszego elementu polityki klimatycznej UE – Systemu Handlu Emisjami (EU ETS). Równolegle zakończyły się prace nad szeregiem powiązanych z ETS propozycji, takich jak opłata od importu emisji (CBAM) czy Fundusz Społeczno-Klimatyczny. To pierwszy, znaczący krok w kierunku osiągnięcia przez Unię celów dotyczących emisji gazów cieplarnianych: redukcji emisji o 55% do 2030 r. i neutralności klimatycznej do roku 2050.

Czym jest EU ETS

EU ETS obejmuje przedsiębiorstwa, które są największymi indywidualnymi wytwórcami emisji gazów cieplarnianych w Europie. Chodzi o fabryki, elektrownie, duże zakłady przemysłowe, ale też linie lotnicze. Od 2005 r. te instalacje muszą zdobyć (kupić lub otrzymać za darmo) pozwolenia na emisje odpowiadające rzeczywistej ilości gazów cieplarnianych, które wprowadzą do atmosfery. 

Większość uprawnień firmy kupują na aukcjach organizowanych przez Państwa Członkowskie. Liczba uprawnień wprowadzanych na rynek każdego roku jest zmniejszana – ma to motywować przedsiębiorstwa do redukowania swoich emisji, w przeciwnym razie co roku będą musiały płacić więcej za pozwolenia na rynku EU ETS. Zwiększająca się presja cenowa przyspiesza inwestycje w instalacje lub technologie redukujące emisje gazów cieplarnianych, które stają się lepszą alternatywą ekonomiczną od rosnących kosztów operacyjnych firm.  Wpływy z aukcji zasilają głównie budżety państw członkowskich. Do czasu reformy poszczególne stolice swobodnie dysponowały wpływami z aukcji, mogły wydawać połowę wpływów na cele niezwiązane z klimatem. 

Przez pierwsze kilkanaście lat swojego funkcjonowania, EU ETS miał niewielki wpływ na unijną gospodarkę – ceny pozwoleń na emisję utrzymywały się na relatywnie niskim poziomie (poniżej 10€ za tonę CO₂). Jednak od 2018 r. systematycznie zmniejszająca się liczba uprawnień doprowadziła do znaczącego wzrostu cen. Przyspieszenie to pociągnęło za sobą wzrost wpływów do budżetów państw członkowskich. Zakończona właśnie reforma przełoży się na kontynuację lub przyspieszenie tego trendu.

Najważniejsze zmiany

Dekarbonizacja przyspieszy. Podstawowym założeniem EU ETS jest systematyczne zmniejszanie dostępnej puli pozwoleń na emisje. To, w jakim tempie ta liczba się zmniejsza wyznacza dyrektywa o EU ETS. Dotychczas w danym roku na rynek było wprowadzanych o 2,2% mniej alokacji niż w poprzednim okresie. Według przyjętej reformy to tempo wzrośnie dwukrotnie, do 4,4% rocznie. 

Oznacza to, że ceny pozwoleń na emisje będą rosnąć jeszcze szybciej, a wraz z nimi wpływy do budżetów państw członkowskich. W praktyce właściciele instalacji w systemie EU ETS muszą przygotować się do całkowitej dekarbonizacji, ponieważ pod koniec lat 30. liczba pozwoleń na emisje na rynku będzie bliska zeru.

100% wpływów na cele klimatyczne. Wpływy ze sprzedaży uprawnień w większości zasilają budżety państw członkowskich (niewielka ich część finansuje unijne fundusze na rzecz zielonej transformacji, m.in. fundusz modernizacyjny i fundusz innowacyjny). Dotychczas państwa członkowskie musiały wykazać, że 50% z wpływów z EU ETS przeznaczają na cele dekarbonizacji. W nowej odsłonie systemu już 100% wpływów będzie musiało być wykorzystywane na ten cel. 

W przypadku Polski dotyczy to znaczących sum. W 2022 r. z tytułu sprzedaży uprawnień do emisji do polskiego budżetu wpłynęły 23 mld zł. Jednakże sposób wydatkowania przez Polskę wpływów z EU ETS budzi wątpliwości. Jak wskazuje raport Client Earth „Kreatywna Księgowość. Jak Polska marnuje środki z EU ETS”, trzy czwarte kwoty, którą Polski rząd zaraportował Komisji Europejskiej jako przeznaczoną na cele środowiskowe i klimatyczne, zostało wydane na cele sprzeczne z dyrektywą o EU ETS. 

Reforma systemu ETS wymusi więc na Warszawie zmianę polityki w tym zakresie. Pozostaje otwartym pytanie, czy w kolejnych latach rząd w Warszawie będzie nadal starał się przeznaczać środki na cele poza katalogiem wymienionym w dyrektywie. W perspektywie unijnej reforma przyniesie skokowy wzrost wydatków na mitygację zmian klimatu.

Mniej darmowych uprawnień i wprowadzenie CBAM 

W funkcjonującym dotychczas systemie przewidziano instrument niwelujący różnice dotyczące kosztów operacyjnych dla wybranych branż - np. stali, aluminium, nawozów sztucznych, plastików i innych.. W ramach EU ETS przyznawano darmową pulę uprawnień tym przemysłom, których konkurencyjność była zagrożona w związku z koniecznością zakupu dużej ilości pozwoleń na emisje. Dotyczy to przede wszystkim zglobalizowanych sektorów, których produkcję można stosunkowo tanio przenieść w inny region świata.

Darmowe pozwolenia, które redukowały nierówność konkurencyjną na rzecz europejskich przedsiębiorstw w wybranych sektorach EU ETS będą w najbliższych latach sukcesywnie wycofywane z rynku, ich funkcję przejmą opłaty za import emisji – CBAM (Carbon Border Adjustment Mechanism).

W nowym systemie importerzy wybranych produktów (żelaza i stali, cementu, nawozów, aluminium, energii elektrycznej i wodoru) będą musieli uiszczać opłatę do budżetu UE w takiej wysokości, jakby te towary były produkowane w UE, a ich producenci musieli kupować pozwolenia na emisje. Ten proces będzie stopniowy – CBAM ma być wprowadzany progresywnie od 2023 r., a importerzy będą musieli płacić 100% kosztów emisji dopiero w 2032 r. Równolegle w sektorach objętych CBAM darmowe pozwolenia na emisje będą wycofywane, co zmotywuje firmy do dekarbonizacji ich procesów produkcji.

Nowy ETS dla budynków i transportu

Najbardziej kontrowersyjną reformą jest bez wątpienia wprowadzenie nowego, niezależnego systemu handlu emisjami dla transportu i ogrzewania budynków. Nowy system będzie obejmował paliwa w tych sektorach, a więc benzynę, gaz i węgiel. Celem systemu jest przyspieszenie zielonej transformacji tych sektorów – wyższe ceny paliw kopalnych sprawią, że zeroemisyjne technologie, takie jak pompy ciepła i samochody elektryczne będą jeszcze bardziej konkurencyjne. 

Kontrowersje związane z nowym systemem dotyczą przede wszystkim jego wpływu na osoby o niskich dochodach, dla których wyższe koszty paliw mogą przełożyć się na wzrost ubóstwa energetycznego czy transportowego. Dlatego nowy system zacznie działać dopiero w 2027 r. i został uzupełniony o instrument osłonowy. W celu złagodzenia skutków dla najbiedniejszych, część wpływów z nowego systemu zasili nowy Fundusz Społeczno-Klimatyczny.

Fundusz Społeczno-Klimatyczny 

To nowy instrument, który ma na celu osłonę osób zagrożonych ubóstwem energetycznym przed kosztami dekarbonizacji, jak również wsparcie zeroemisyjnych technologii w budynkach i transporcie. Będzie można z niego finansować m.in. termomodernizację budynków, wymianę źródeł ciepła, transport publiczny, infrastrukturę dla elektromobilności, budownictwo społeczne czy programy socjalne dla osób dotkniętych ubóstwem energetycznym. 

Polska będzie największym beneficjentem nowego funduszu. Do wykorzystania będzie maksymalnie 11,5 miliarda Euro, czyli ponad 54 miliardy PLN. To 17,6% całego funduszu. 

Co z tego wynika dla Polski

Dotychczas Polska źle radziła sobie z EU ETS. Emisje w sektorach objętych tym systemem w Polsce spadały wolniej, niż w innych krajach Europy. Powodem była mało ambitna i nieefektywna polityka klimatyczna. Reforma EU ETS to ostatnia szansa, aby zmienić to podejście. Konieczne będzie pełne wykorzystanie wpływów z aukcji pozwoleń na emisje na inwestycje w dekarbonizację. Potrzebne będzie też zniesienie barier legislacyjnych dla szerokiego wykorzystania OZE w przemyśle, m.in. przez złagodzenie ograniczeń dla energetyki wiatrowej oraz umożliwienie wykorzystania linii bezpośredniej.

W przypadku ETSu dla budynków i transportu inwestycje powinny się skupić na rozbudowie transportu publicznego i walce z wykluczeniem transportowym, jak również poprawą dostępności programów termomodernizacyjnych i wymiany źródeł ciepła (m.in. Czyste Powietrze) dla odbiorców o najniższych dochodach. 

EU ETS jest szansą na modernizację Polskiej gospodarki, ale jeżeli będziemy kontynuować obecną politykę, może okazać się ogromnym obciążeniem dla polskich firm i obywateli. Fundusze, które generuje ETS, powinny służyć do wprowadzania ambitnych reform i niwelowania kosztów transformacji. Bez tego za kilka lat czeka nas tzw. twarde lądowanie - konieczność szybkiej i głębokiej redukcji, która będzie dużym wyzwaniem społecznym i gospodarczym. 

Paweł Wiejski